Verboden op rechtstreekse en onrechtstreekse financiering

Op basis van de ervaring die is opgedaan bij de concrete toepassing van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 en met het oog op Verordening (EU, Euratom) 2025/2445 van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2025 betreffende het statuut en de financiering van Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen (herschikking) (de "verordening"), waarbij Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 wordt ingetrokken en vervangen, wil de Autoriteit voor Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen (de "Autoriteit") enkele geactualiseerde richtsnoeren bieden aan Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen, zonder daarbij te streven naar volledigheid. Geen van de door de Autoriteit verstrekte richtsnoeren doet afbreuk aan het rechtstreeks bindende karakter van de verordening. Bovendien kan het zijn dat deze richtsnoeren aangepast moeten worden als de omstandigheden daartoe aanleiding geven en/of het wetgevingskader wordt gewijzigd.

Algemeen

I. Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 (materieel en sanctiekader dat van toepassing is op feiten die zich uitsluitend vóór de inwerkingtreding van de nieuwe verordening hebben voorgedaan)

Er is sprake van onrechtstreekse financiering wanneer een aangesloten partij of aangesloten organisatie een financieel voordeel verkrijgt, ook indien er geen rechtstreekse overdracht van middelen plaatsvindt; het gaat daarbij om gevallen die het voor de aangesloten partij of aangesloten organisatie mogelijk maken een uitgave te vermijden die zij normaal had moeten doen voor activiteiten die uitsluitend in haar eigen voordeel worden georganiseerd (zie ook arrest MENL/Parlement, T-829/16; ADDE/Parlement, T-48/17).
Om te beoordelen of er sprake is van dergelijke onrechtstreekse financiering, kijkt de Autoriteit naar een aantal zaken, waaronder de inhoud van de gefinancierde maatregel en geografische en tijdselementen, in het licht van artikel 2, punt 12, van de verordening (zie ook arrest MENL/Parlement, T 829/16; ADDE/Parlement, T-48/17).
Om aan te tonen dat er sprake is van onrechtstreekse financiering, volstaan voldoende concrete, nauwkeurige en onderling overeenstemmende aanwijzingen.

II. Verordening (EU, Euratom) 2025/2445 (van toepassing op feiten die zich voordoen of voortduren na de inwerkingtreding, met uitzondering van financieringsbepalingen die van toepassing zijn vanaf het begrotingsjaar 2027, en onder voorbehoud van overgangsperioden voor de vaststelling van nieuwe bepalingen en modaliteiten om een soepele en doeltreffende toepassing te waarborgen)

Er is sprake van onrechtstreekse financiering wanneer een aangesloten partij of aangesloten organisatie een financieel voordeel verkrijgt, ook indien er geen rechtstreekse overdracht van middelen plaatsvindt; het gaat daarbij om gevallen die het voor de aangesloten partij of aangesloten organisatie mogelijk maken een uitgave te vermijden die zij normaal had moeten doen voor activiteiten die uitsluitend in haar eigen voordeel worden georganiseerd (zie ook arrest MENL/Parlement, T-829/16; ADDE/Parlement, T-48/17).
Om te beoordelen of er sprake is van dergelijke onrechtstreekse financiering, kijkt de Autoriteit naar een aantal zaken, waaronder de inhoud van de gefinancierde maatregel en geografische en tijdselementen, in het licht van artikel 2, punt 12, van de verordening (zie ook arrest MENL/Parlement, T 829/16; ADDE/Parlement, T-48/17).
Om aan te tonen dat er sprake is van onrechtstreekse financiering, volstaan voldoende concrete, nauwkeurige en onderling overeenstemmende aanwijzingen.

Gezamenlijke Europese politieke activiteiten

I. Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 (materieel en sanctiekader dat van toepassing is op feiten die zich uitsluitend vóór de inwerkingtreding van de nieuwe verordening hebben voorgedaan)

Gezamenlijke activiteiten van Europese politieke partijen of Europese politieke stichtingen met partners op nationaal niveau zijn op zich niet verboden op grond van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014. Om de aandacht op Europese politiek en beleidskwesties te vestigen, kan het met name doeltreffend zijn dat een nationale partner de communicatie met het publiek over activiteiten van Europese politieke partijen of stichtingen op gang brengt. Het financieringsverbod van artikel 22 van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 moet echter te allen tijde worden nageleefd.

In het geval van een gezamenlijke activiteit van een Europese en een andere politieke partij, met name een nationale partij, kan een buitensporig aandeel van de Europese politieke partij in de financiering van de activiteit "onrechtstreekse financiering" vormen, die is verboden bij artikel 22, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014.

In het geval van een gezamenlijke activiteit van een Europese politieke stichting en een politieke partij of een andere stichting kan een buitensporig aandeel van de Europese politieke stichting in de financiering van de activiteit "onrechtstreekse financiering" vormen, die is verboden bij artikel 22, lid 2, van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014. .

Om te beoordelen of er mogelijk sprake is van onrechtstreekse financiering door een partij of stichting op nationaal niveau in de zin van deze bepaling, moet rekening worden gehouden met een aantal factoren, zoals met name:

de constante zichtbaarheid van de Europese politieke partij/stichting;

de mate waarin de Europese politieke partij of stichting betrokken is bij de activiteit, in vergelijking met de partij of stichting op nationaal niveau. Bij de beoordeling van laatstgenoemde factor zijn de algemene context, omvang, inhoud, doelstellingen, doelgroep(en), de motivatie voor en de potentiële waarde van de activiteit voor het succes van de nationale partij bij nationale verkiezingen van belang (zie ook arrest MENL/Parlement, T-829/16, punten 83 e.v.);

het door de Europese politieke partij/stichting meegefinancierde deel, dat op realistische wijze in overeenstemming moet zijn met de mate waarin de Europese politieke partij/stichting in het algemeen betrokken is bij de specifieke activiteit, in vergelijking met de nationale partij (zie ook arrest MENL/Parlement, T-829/16, punt 89).

Als de totale kosten van een gezamenlijke activiteit niet bekend zijn, zou de Autoriteit doorgaans nadere informatie moeten inwinnen over de activiteit, aangezien dit een van de belangrijkste criteria is voor de beoordeling van de naleving van artikel 22 van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014. In dergelijke omstandigheden kan aanvullende documentatie nuttig zijn, zoals een uitnodiging of andere ondersteunende documenten, onverminderd de analyse per geval, waarvoor aanvullende informatie nodig kan zijn.

Met het oog op mogelijke aanvullende verzoeken om informatie van de Autoriteit over gezamenlijke activiteiten is het nuttig dat Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen voor elk van hun gezamenlijke activiteiten over een standaardpakket documenten beschikken, met name eventuele financiële regelingen, foto's en gedetailleerde programma's.

Wanneer aan de definitie van gezamenlijke Europese politieke activiteiten is voldaan, is er geen sprake van "onrechtstreekse financiering". Dat is echter enkel het geval indien:

de activiteit bijdraagt tot de vorming van een Europees politiek bewustzijn en de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie, en
de betrokkenheid van de Europese politieke partij of stichting duidelijk zichtbaar is, de mate van eigenaarschap van de Europese politieke partij of stichting met betrekking tot de activiteit duidelijk is en de financiële bijdrage van de Europese politieke partij of stichting in overeenstemming is daarmee.

Er zij op gewezen dat het verbod op rechtstreekse of onrechtstreekse financiering zoals bedoeld in artikel 27 ook van toepassing is op de financiering van niet-aangesloten partijen of organisaties. De Autoriteit gebruikt in dergelijke gevallen dezelfde beoordelingsmethode als voor aangesloten partijen of aangesloten organisaties.

Als de totale kosten van een gezamenlijke activiteit niet bekend zijn, zou de Autoriteit doorgaans nadere informatie moeten inwinnen over de activiteit, aangezien dit een van de belangrijkste criteria is voor de beoordeling van de naleving van artikel 27 van de verordening. In dergelijke omstandigheden kan aanvullende documentatie nuttig zijn, zoals een uitnodiging, een programma of andere documenten die meer informatie verschaffen over de activiteit, onverminderd de analyse per geval, waarvoor aanvullende informatie nodig kan zijn.
Met het oog op mogelijke aanvullende verzoeken om informatie van de Autoriteit over gezamenlijke Europese politieke activiteiten is het nuttig dat Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen voor elk van hun gezamenlijke activiteiten over een standaardpakket documenten beschikken, met name eventuele financiële regelingen, foto's en gedetailleerde programma's.

Verbod op financiering van kandidaten

I. Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 (materieel en sanctiekader dat van toepassing is op feiten die zich uitsluitend vóór de inwerkingtreding van de nieuwe verordening hebben voorgedaan)

Wat kandidaten betreft, is op grond van artikel 22, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 vereist dat per geval wordt beoordeeld of aan een "kandidaat" "rechtstreekse of onrechtstreekse financiering" is verstrekt door de Europese politieke partij.

Of iemand als "kandidaat" wordt beschouwd, wordt onder meer vastgesteld op grond van de volgende criteria:
- of er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de persoon op het moment van een activiteit van een Europese politieke partij waaraan de persoon deelneemt, kandidaat is voor verkiezingen, met name in het licht van publieke verklaringen en de kandidaatstellingsprocedure in de partij en/of de lidstaat in kwestie; en
- de tijdspanne tussen een activiteit waaraan de persoon deelneemt en de verkiezingen.

Personen die eerder kandidaat waren voor een gekozen functie (ongeacht of zij daadwerkelijk zijn verkozen), zijn niet langer een "kandidaat" in de zin van artikel 22, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 met het oog op een postelectorale activiteit, tenzij zij op dat moment kandidaat zijn voor herverkiezing of zich kandidaat stellen voor een ander gekozen ambt, in het licht van de hierboven uiteengezette criteria.

Er zij op gewezen dat artikel 22, lid 1, van de verordening om andere redenen van toepassing kan zijn, ook als er op het moment van de activiteit geen "kandidaat" is, bijvoorbeeld omdat bij een door een Europese politieke partij gefinancierde activiteit een (reeds) verkozen vertegenwoordiger van een aangesloten partij deze partij zichtbaarheid en inhoud verschaft ten koste van de Europese politieke partij (zie in dat verband de bovenstaande algemene richtsnoeren inzake gezamenlijke activiteiten).
De officiële campagneperiode is niet noodzakelijkerwijs het enige relevante aspect. De vraag of iemand als kandidaat wordt beschouwd, moet worden beoordeeld in overeenstemming met de nationale wetgeving en gebruiken voorafgaand aan de verkiezingen (bijv. voorverkiezingen binnen de partij). De belangrijkste maatstaf voor de Autoriteit is of de kandidatuur op het moment van de activiteit reeds bekend was en gepromoot werd, ongeacht de formele fase waarin zij zich bevindt.
Wanneer een Europese politieke partij of Europese politieke stichting de reiskosten van een kandidaat vergoedt, kan dit als een voordeel voor de kandidaat worden beschouwd indien redelijkerwijs kan worden verwacht dat de kandidaat deze kosten anders uit het campagnebudget zou moeten betalen. Ook andere elementen, zoals de reikwijdte en de plaats van de activiteit, moeten worden geëvalueerd.

II. In Verordening (EU, Euratom) 2025/2445 (van toepassing op feiten die zich voordoen of die voortduren na de inwerkingtreding, met uitzondering van financieringsbepalingen die van toepassing zijn vanaf het begrotingsjaar 2027, en onder voorbehoud van overgangsperioden voor de vaststelling van nieuwe bepalingen en modaliteiten om een soepele en doeltreffende toepassing te waarborgen) wordt het volgende bepaald:

Wat kandidaten betreft, moet op grond van artikel 27, leden 1 en 2, van Verordening (EU, Euratom) 2025/2445 van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2025 betreffende het statuut en de financiering van Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen (herschikking) (de "verordening") per geval worden beoordeeld of er aan een "kandidaat" "directe of indirecte financiering" is verstrekt door de Europese politieke partij of stichting.

In de verordening (artikel 27, lid 2) wordt verduidelijkt dat Europese politieke stichtingen mogen zorgen voor capaciteitsopbouw om de vorming van toekomstige politieke leiders in de Unie te ondersteunen of opleiding te verstrekken aan personen tot de datum waarop zij kandidaat worden overeenkomstig de nationale regelgeving of tot de datum van hun benoeming in de nationale partij, indien deze datum eerder valt.

De vaststelling van de status van kandidaat met betrekking tot Europese politieke partijen voor de toepassing van artikel 27, lid 1, van de verordening volgt hetzelfde beginsel: een persoon wordt als kandidaat beschouwd vanaf de dag waarop deze persoon zich kandidaat stelt overeenkomstig de nationale regelgeving of de datum van hun benoeming in de nationale partij, indien deze datum eerder valt.

Personen die eerder kandidaat waren voor een gekozen ambt (ongeacht of zij daadwerkelijk zijn verkozen) zijn niet langer een "kandidaat" in de zin van artikel 27 van de verordening in het kader van een postelectorale activiteit, tenzij zij op dat moment kandidaat zijn voor herverkiezing of zich kandidaat stellen voor een ander gekozen ambt, mits de hierboven uiteengezette criteria zijn vervuld.

Artikel 27, leden 1 en 2, van de verordening kunnen om andere redenen van toepassing zijn, ook als er op het moment van de activiteit geen "kandidaat" is, bijvoorbeeld omdat bij een door een Europese politieke partij gefinancierde activiteit een (reeds) verkozen vertegenwoordiger van een aangesloten partij deze partij zichtbaarheid en inhoud verschaft ten koste van de Europese politieke partij.

Wanneer een Europese politieke partij of Europese politieke stichting de reiskosten van een kandidaat vergoedt, kan dit als een voordeel voor de kandidaat worden beschouwd uit hoofde van artikel 27, lid 1, of artikel 27, lid 2, van de verordening indien redelijkerwijs kan worden verwacht dat de kandidaat deze kosten anders uit het campagnebudget had moeten betalen. Ook andere elementen, zoals de reikwijdte en de plaats van de activiteit, moeten worden geëvalueerd.

Om nalevingsrisico's die verband houden met de deelname van een nationale kandidaat aan gezamenlijke activiteiten te beperken, geldt als een belangrijke risicobeperkende maatregel ervoor te zorgen dat het algemene karakter van de activiteit in kwestie niet wordt beïnvloed door nationale verkiezingen. Dit houdt in dat de Europese politieke partij duidelijk de hoofdrol blijft spelen, zowel op het gebied van de logoweergave als de inhoud en het vermijden van thema's die een nationale aangelegenheid van de lidstaat van verkiezing zijn, ook in algemene onderwerpen en titels van toespraken, zodat een breed spectrum van sprekers uit verschillende lidstaten wordt gewaarborgd, enz.

Voor zover er risicofactoren blijven bestaan, vormt de betaling van een deelnamevergoeding door de betreffende kandidaat een aanvullende belangrijke risicobeperkende maatregel om mogelijke financiële voordelen die kandidaten anders voor hun campagne zouden kunnen verkrijgen te beperken. Of een dergelijke vergoeding voor deelname passend is, moet worden beoordeeld aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval, met name wat betreft de tijdsduur tussen de activiteit en de verkiezingen, de inhoud van de interventie van de kandidaat en de algemene vorm en context van de activiteit. Als algemene leidraad geldt dat de deelnamevergoeding hoger moet zijn naarmate de tijd tussen de activiteit en de verkiezingen korter is. Er moet echter worden opgemerkt dat een deelnamevergoeding, ook al gaat het om een aanzienlijk bedrag, niet elk soort activiteit in overeenstemming kan brengen met artikel 27, lid 1 of 2, van Verordening (EU, Euratom) 2025/2445. Om te bepalen of een deelnamevergoeding passend is, kan het een relevante maatstaaf zijn de kosten te vergelijken met die van soortgelijke activiteiten in de particuliere sector.

Activiteiten van geassocieerde entiteiten van een Europese politieke partij

De Autoriteit herinnert eraan dat artikel 22, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 ook geldt voor activiteiten van Europese geassocieerde entiteiten die financiële ondersteuning van een Europese politieke partij ontvangen.

Overeenkomstig artikel 22, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 zijn gezamenlijke activiteiten van geassocieerde entiteiten van een Europese politieke partij en aangesloten partijen of geassocieerde entiteiten van die partijen niet verboden.

Op grond van de bepaling moet een Europese politieke partij er echter wel voor zorgen dat bij gezamenlijke activiteiten van haar geassocieerde entiteiten met aangesloten partijen of geassocieerde entiteiten van die partijen bij het cofinancieringspercentage rekening wordt gehouden met een aantal factoren die verband houden met de context en de inhoud van het evenement in kwestie (zie boven). Meer bepaald moeten de volgende factoren in aanmerking worden genomen:
- de zichtbaarheid van de Europese politieke partij of haar Europese geassocieerde entiteit;
- de mate waarin de geassocieerde entiteit van de Europese politieke partij betrokken is bij het evenement; en
- het door de geassocieerde entiteit van de Europese politieke partij meegefinancierde deel, dat evenredig moet zijn aan de zichtbaarheid van die geassocieerde entiteit en de mate waarin ze betrokken is bij het evenement, in vergelijking met de aangesloten partij of de geassocieerde entiteit van die partij.

Corrigerende maatregelen

Corrigerende maatregelen bieden Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen de gelegenheid om bepaalde inbreuksituaties te verhelpen voordat de Autoriteit een besluit neemt over een sanctie en deze bekendmaakt.
Corrigerende maatregelen zijn echter niet bedoeld om niet-naleving zonder gevolgen te laten blijven. Behalve voor louter schrijf- of rekenfouten of kleine fouten, kan dan ook enkel worden gesteld dat maatregelen "de situatie verhelpen" als bedoeld in artikel 29 van Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 indien zij, binnen de door de Autoriteit in het individuele geval aangegeven redelijke termijn:

er effectief voor zorgen dat -- met vertraging weliswaar -- wordt voldaan aan de vereiste waaraan al had moeten zijn voldaan (hierbij kan het, afhankelijk van de omstandigheden van het individuele geval, gaan om de betaling van een bedrag dat op een eerdere datum had moeten worden uitbetaald of teruggevorderd), en indien zij bovendien:
solide en verifieerbare structurele maatregelen bevatten om herhaling in de toekomst te voorkomen (hierbij kan het, afhankelijk van de omstandigheden van het individuele geval, gaan om pedagogische maatregelen die intern bij het personeel worden genomen, de ontbinding van overeenkomsten die tot het nalevingsprobleem hebben geleid, maatregelen betreffende de communicatie met aangesloten partijen enz.).

De uitvoering van de corrigerende maatregelen vraagt om voortdurende follow-up. Met name is het essentieel dat in de toekomst consequent wordt voldaan aan een vereiste in verband waarmee al eens een corrigerende maatregel is genomen door een Europese politieke partij of Europese politieke stichting. Een situatie waarbij sprake is van een vergelijkbare inbreuk door dezelfde Europese politieke partij of Europese politieke stichting kan dus niet een tweede keer worden "verholpen" met dezelfde corrigerende maatregelen. Van een Europese politieke partij of Europese politieke stichting die al eerder de gelegenheid heeft gehad om haar processen aan te passen naar aanleiding van een vergelijkbare nalevingskwestie zonder dat dit tot een sanctie heeft geleid, worden aanzienlijk verbeterde corrigerende maatregelen verwacht.